Urheberrechtsbericht des Europaparlaments – eine erste Analyse

Am 9. Juli 2015 stimmte das Europaparlament abschließend über den Bericht des Rechtsausschusses über notwendige Reformen des Urheberrechts ab. Eine erste Analyse des Beschlusses von Gerhard Pfennig, Sprecher der Initiative Urheberrecht.

Europaparlament beschließt Bericht zur Evaluation des Urheberrechts

Den Bericht hatte die deutsche Abgeordnete Julia Reda (Piratin in der Fraktion der Grünen) vorbereitet. Allein im Rechtsausschuss stellten Abgeordnete aller Fraktionen – auch der Grünen – 556 Änderungsanträge (Stellungnahme der Initiative Urheberrecht). Weitere Änderungsanträge kamen von den beteiligten Ausschüssen und Abgeordneten, die an der Plenumsdebatte teilnahmen.
Die konsolidierte Fassung des Beschlusses liegt zwar noch nicht vor, es existieren jedoch mehrere inoffizielle Fassungen. Der Reda-Bericht schließt an die EU-Richtlinie 2001/29/EC an und soll Reformbedarf markieren: Seit 2001 haben keine wesentlichen Änderungen des Urheberrechts durch gesetzgeberische Maßnahmen stattgefunden (Ausnahme: die Regelung zu „verwaisten Werken“), was einerseits für die Flexibilität der geltenden Regeln spricht, die freilich kontinuierlich vom Gerichtshof der EU an neuen Problemstellungen angepasst wurden, und andererseits die Schwierigkeiten offen legt, die jede neuen Gesetzgebung in diesem Feld bereitet.
Der Beschluss des Parlaments setzt kein Recht. Er wird jedoch von der EU-Kommission bei ihren eigenen und anders strukturierten Bemühungen, das Urheberrecht an neue Gegebenheiten anzupassen (siehe Initiative Urheberrecht), zu beachten und auch Gegenstand der Beratungen in den Mitgliedsstaaten sein, die am Gesetzgebungsprozess in Brüssel und Straßburg beteiligt sind.
Vor allem ein Detail hatte in den Schlusstagen vor der Abstimmung des Berichts die Öffentlichkeit bewegt und deutlich gemacht, wie viele Teufel in den Details des Textes stecken: ausgerechnet die „Panoramafreiheit“. In der Mehrzahl der EU-Staaten, auch in Deutschland, ist es zulässig, Kunstwerke, die bleibend im öffentlichen Raum stehen, für private, aber auch für kommerzielle Zwecke zu reproduzieren und zu verwenden, während z.B. in Frankreich die Nutzung für kommerzielle Zwecke genehmigungspflichtig und deshalb in vielen Fällen auch gebührenpflichtig ist. Reda stellte dies in ihrem Entwurf als Einschränkung der Berichterstattungsfreiheit dar und empfahl „Panoramafreiheit“ überall in der EU. Im Gegenzug schlug ein französischer Abgeordneter der Liberalen vor, die Regelung seines Landes in ganz Europa verbindlich einzuführen (Initiative Urheberrecht). Die Debatte berührte schlaglichthaft den sensiblen Punkt des ursprünglichen Konzepts von Reda: Wie weit muss das Urheberrecht an die neuen, vor allem durch Digitaltechnik und Datenübertragung geschaffenen und erweiterten Bedürfnisse der Nutzer angepasst werden? Und: Welche Konsequenzen hat das im Einzelfall?
Zum ersten Mal in der Geschichte der Urheberrechtsreformen schaffte es dies Thema mehrfach in die Hauptnachrichten der deutschen TV-Sender, unter Hinweis darauf dass Hobbyfotografen ohne Erweiterung der Panoramafreiheit durch Posten ihrer Fotos angeblich in die Gefahr der Urheberrechtsverletzung geraten sollten geraten sollten.
Merkwürdigerweise wurde diese Gefahr, die spätestens seit Einführung der Internetnutzung besteht, außer von Julia Reda bisher von niemandem identifiziert, geschweige den jemals Gegenstand von höchstrichterlicher Rechtsprechung. Am Ende verwarf das Parlament sowohl den Änderungs- als auch den Erweiterungsantrag. Alles bleibt beim Alten.

Im Übrigen enthält der Beschluss keine weiteren, die Szene in Wallung versetzenden Passagen, wohl aber einige wesentliche Vorschläge wenn nicht für Richtungsentscheidungen, so doch für deutlichere Markierungen der Positionen der Urheber und Rechteinhaber und der Intermediäre.

1. Entwicklung der Kreativindustrie und die Bedeutung des Urheberrechts

Ausgehend von der Bedeutung der Kreativindustrie für die Mitgliedsstaaten, die als Motor für Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum beschrieben wird (in den Erwägungsgründen, hier: EG F), die zwar aus Gründen der gewünschten kulturellen Vielfalt heterogen entwickelt ist und vielfach aus Mittel- und Kleinbetrieben besteht, hebt der Bericht die Notwendigkeit eines flexiblen und auf technische Innovationen reagierendes Urheberrechts und damit der Revision der Copyright-Direktive hervor (EG A), ohne jedoch ausdrücklich die im politischen Raum besonders von der Kommission geäußerte Forderung nach einem einheitlichen Rechtsrahmen aufzugreifen. Hier bleibt es bei einem Prüfungsauftrag (§ 28).
Im Rahmen dieser Ausgangslage hebt der Bericht die Bedeutung des Urheberrechts hervor und bekräftigt, auch unter kulturellen Gesichtspunkten (§ 26), die Notwendigkeit eines hohen Schutzniveaus (§ 19), um die Entwicklung und Vermarktung neuer urheberrechtlich geschützter Produkte und / oder Dienstleistungen zu fördern. Folglich sollen bestehende Rechtsunsicherheiten beseitigt werden.

2. Territorialität und Geoblocking

Die Konsequenz hieraus ist, dass dem bestehenden Territorialitätsprinzip (Vorrang hat zumindest im analogen System immer das Recht des Landes, in dem eine Nutzung stattfindet) der Vorzug gegeben wird (§ 6). Folglich wird auch die von den Kommissaren Ansip und Oettinger problematisierte Frage des Geoblockings (Initiative Urheberrecht) vergleichsweise ausgewogen behandelt: Zwar soll zumal kulturellen Minderheiten (Frau Reda erwähnt in diesem Zusammenhang gern die deutschen bzw. dänischen Minderheiten im Grenzgebiet) der Zugang zu Informationen in ihrer Sprache aus dem Nachbarland nicht durch Geoblocking-Praktiken verwehrt werden (§ 14), auch sollen Verbraucher nicht am bezahlten Zugang zu Werken, die in einem anderen Land verbreitet werden, gehindert werden (§ 11). Ausdrücklich wird jedoch auf die Bedeutung des Geoblocking für die Verbreitung audiovisuellen Contents abgehoben (§ 29) und die Kommission wird aufgefordert, umfangreiche Studien zu betreiben, um die Probleme darzulegen. Die von einer Minderheit des Parlaments und aus der Kommission gewünschte klare Abschaffung des Geoblockings wird jedenfalls nicht mehr unterstützt. Konsequent unterstützt der Beschluss deshalb Initiativen, die die Portabilität von digitalen gespeicherten Daten und Informationen fördern sollen. Hier und beim Geoblocking wird sicher ein Schwerpunkt der künftigen Diskussion zwischen Kommission, Parlament und Regierungen liegen.

3. Starker Schutz der UrheberInnen und ausübenden KünstlerInnen

Im Kontext der Stärkung der Kreativindustrien fordert der Beschluss klar und deutlich, dass das Recht der Urheber auf den Schutz ihrer Werke auch im digitalen Kontext und in Bezug auf Werke, die in Form von Daten verbreitet werden, Bestand haben muss. Das ist nicht neu, aber oft genug von bestimmten Nutzern in Frage gestellt worden, sodass diese Klarstellung hilfreich ist (§§ 1 und 7). Hieraus folgt, dass im Zusammenhang mit der Stärkung der Urheber und Kreativen auch die Notwendigkeit der angemessenen (fair and appropriate) Vergütung auch für Verbreitungen im digitalen Kontext hervorgehoben wird (§ 24). Ihre vertragliche Position soll gestärkt werden, vor allem gegenüber anderen Rechtsinhabern und Intermediären: Hier wird die europäische Diskussion um die Einführung bzw. Stärkung des Urhebervertragsrechts auch im europäischen Kontext klar und deutlich erstmals in einem offiziellen EU-Dokument thematisiert.
Zu Recht erkennt der Beschluss ausdrücklich die Rolle der Verleger und Produzenten bei der Vermarktung von Werken an und fordert auch für sie eine angemessene Vergütung.
Verwässert und am Ende nicht beschlossen wurde im Plenum der von der internationalen Organisation der audiovisuellen Urheber SAA und den Gewerkschaften und Verbänden auf EU-Ebene entwickelte und in die Beschlussvorlage übernommene Vorschlag, audiovisuellen Urhebern und ausübenden Künstlern bei der Online-Verbreitung ihrer Werke einen unabtretbaren Vergütungsanspruch zu gewähren, wahrzunehmen in der Regel durch Verwertungsgesellschaften. Offenbar war die im Text vorgesehene Unabtretbarkeit denjenigen zu weitgehend, die auf die freiwillige und in der Regel kostenfreie Lizenzierungsmöglichkeit durch Verwendung von Creative-Commons-Modellen setzen und diese Möglichkeit offen halten wollten. In welchem Umfang dieses Instrument inzwischen von kommerziellen Nutzern zum Nachteil der Urheber angewendet wird, hat sich offensichtlich im EU-Parlament noch nicht herum gesprochen.
Im gleichen Sinne spricht sich der Beschluss für den Fortbestand der Ausnahmeregelung für privates Kopieren aus, verbunden mit fairer Vergütung der Rechtsinhaber und fordert die Kommission auf, im Lichte der bereits vorliegenden Resolutionen (endlich) tätig zu werden um eine größere Harmonisierung herbei zu führen (§§ 57, 58). Dass eine bessere Information der Verbraucher über die Abgaben erreicht werden soll, kann nur im Interesse der Urheber sein, weil dies auch zu größerer Transparenz der Preisgestaltung der Elektronikkonzerne führen wird.

4. Entwicklung der Schrankenregelungen

In Bezug auf die weiteren Schrankenregelungen im Interesse der Verbraucher und den Wunsch nach Vereinheitlichung dieser Regelungen in den Mitgliedsstaaten bleibt der Beschluss zurückhaltend. Allerdings sollen Fortschritte bei der Nutzung von Informationen des öffentlichen Sektors und eine Erweiterung der Nutzungsmöglichkeiten von Werken für Zwecke der Bildung und Wissenschaft erreicht werden. Im Übrigen wurden Versuche abgewehrt, eine „Fair-Use-Klausel“ in den Beschluss aufzunehmen. Stattdessen wird gefordert, bestehende Ausnahmen flexibler auszulegen, wenn die technische Entwicklung dies erfordert, allerdings unter Beachtung des „Drei-Stufen-Tests“ (§§ 43, 44).
Bedauerlich ist, dass der Beschluss im Zusammenhang mit Ausnahmeregelungen bei der Frage der fälligen angemessenen oder auch nur fairen Vergütung hinter den Erwartungen zurückbleibt und nur darauf abhebt, dass allein in Fällen, in denen Ausnahmen zur Schadensverursachung führen, Vergütungen vorzusehen sind (§ 56). Dies ist besonders riskant für Verleger und Autoren, denen in Bezug auf die von den Verbrauchern seit langem gewünschte Ermöglichung der elektronischen Ausleihe zwar eine Vergütung in Aussicht gestellt wird, jedoch nur in Höhe der für analoge Ausleihe gezahlten Vergütungen (Bibliothekstantieme). Dieser Vorschlag wird allerdings den Schaden, der den Beteiligten durch elektronische Ausleihe entstehen kann, kaum kompensieren können, zumal die schmalen Budgets der Bibliotheksträger selbst analoge Ausleihen nur unzureichend kompensieren.

5. Transformative Nutzungen und Providerverantwortlichkeit

Auch transformative Nutzungen (user generated content) in digitalen Netzwerken finden Erwähnung im Beschluss: In Bezug auf diese bei Nutzern beliebten Praktiken wird gefordert, Lösungen zu untersuchen, die das Interesse der Kreativen an effizientem Schutz und angemessener Vergütung mit dem öffentlichen Interesse am Zugang zu Werken und Wissen in Einklang bringen. Das deutet mehr auf Vergütungsregelungen als auf die Ermöglichung von einschränkenden Eingriffen der Rechtsinhaber zu Verbotszwecken hin (§ 42).
Erfreulich ist schließlich, dass der Beschluss auch die Verantwortlichkeit der Intermediäre (Internetunternehmen wie Google, YouTube etc.) anspricht. Er hebt hervor, dass deren wachsende Macht einen negativen Einfluss auf das kreative Potential der Urheber und die Geschäftsmodelle kleinerer Anbieter geschützter Werke hat. Die aus dem Parlament ergänzend vorgeschlagene Formulierung „Internet Plattformen sind böse“ fand jedoch keine Mehrheit.
Die Kommission wird jedoch aufgefordert, den legalen Status und die Verantwortlichkeiten von Intermediären in Bezug auf Urheberrechtsnutzungen generell zu klären und auch in dieser Hinsicht für angemessene Vergütungen für Kreative und Rechtsinhaber zu sorgen (§ 45).

6. Urheberrecht und Nutzerinteressen

Mit dem letzten Paragrafen des in der Folge seiner Formulierungen nicht immer den Gesetzen der Logik folgenden Beschlusses wird der insgesamt urheberfreundlich formulierte Tenor noch einmal jäh durchbrochen. Ungeachtet der zahlreichen Erwähnungen der Nutzer und Verbraucher im Text kommen die Verbraucherschützer noch einmal ungebremst zu Wort: Angesichts des angeblichen Fehlens der Erwähnung von Verbraucherrechten im Urheberrechtskontext wird die Kommission unvermittelt aufgefordert, das geltende Recht aus der Verbraucherperspektive zu analysieren und eine Reihe („a set“) von klaren und verbindlichen Verbraucherrechten zu entwickeln.
Die Kommission wird mit diesem und anderen im Text enthaltenen Widersprüchen ebenso umgehen müssen wie die Regierungen und die „interessierten Kreise“, deren Aufgabe es nach Erhalt der konsolidierten Fassung sein wird, jedes Komma zu analysieren und aus dem unter großen Mühen aller Beteiligten entstandenen Konvolut meist guter Absichten ein tragfähiges Reformwerk zu schaffen, dass zumindest einige der gesteckten Ziele erreicht.

Prof. Dr. Gerhard Pfennig
Sprecher der Initiative Urheberrecht

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