Bundesjustizministerin Zypries verteidigt ihren Entwurf

In einem Schreiben an alle Abgeordneten verteidigt die Bundesjustizministerin Brigitte Zypries ihren Entwurf als "angemessenen Ausgleich zwischen den Interessen aller Beteiligten" – Urheber, Verwerter, Gerätehersteller und Verbraucher. Anlass dafür waren – so steht es im Schreiben der Ministerin – "zahlreiche E-Mails" oder gar "Massenmails" an Abgeordnete, in denen der Regierungsentwurf zu "Korb 2" kritisiert worden war. Zypries nennt diese Kritik "zum Teil polemisch". Wer was wie auch immer an die Abgeordneten geschrieben hat, entzieht sich unserer Kenntnis. Wie die Ministerin das empfindet, ist ihre Sache. (Um Gerüchten vorzubeugen: Die "Initiative Urheberrecht" hat keine Massenmails organisiert.) Was allerdings die Ministerin an Informationen an das Parlament gibt, stimmt bedenklich. Es ist zu erwarten, dass sich die Legislative nicht mit solchen Halbwahrheiten abspeisen lässt.

Den Verfasserinnen und Verfassern der nicht näher erläuterten E-Mails hält die Ministerin vor, sie hätten nichts vom "Ausgleich verschiedener gegenläufiger Interessen verstanden", und auch die Urheber könnten sich "nicht zu 100 Prozent" durchsetzen. Das klingt gut, verschleiert aber, wer bei der Ausarbeitung des Entwurfs wie seine Interessen durchgesetzt hat. Dort heißt es in der Begründung: "Der Entwurf wurde in intensiven Beratungen mit den beteiligten Kreisen vorbereitet." Es gab viele Sitzungen von "insgesamt elf themenspezifischen Unterarbeitsgruppen", in denen auch "Einvernehmen" in manchen Punkten erzielt werden konnte. Dass in diesen Fällen "der Entwurf die Ergebnisse übernommen" hätte, ist – zurückhaltend ausgedrückt – eine stark vereinfachte Darstellung. Es gab in den Arbeitsgruppen z.B. den Konsens, jedes Gerät, das zur Vervielfältigung geeignet ist, vergütungspflichtig zu machen. Der Entwurf macht dafür aber zur Voraussetzung, dass der jeweilige Gerätetyp auch tatsächlich in "nennenswertem Umfang" (10 Prozent) für urheberrechtlich relevante Vervielfältigungen genutzt wird. Von einer Begrenzung der Vergütung auf höchstens (!) 5 Prozent des Kaufpreises war in den Arbeitsgruppen nie die Rede. Alles nachlesbar im Abschnitt "kooperative Gesetzgebung" beim BMJ.
Woher kommen also diese Änderungen, die im ersten Referentenentwurf noch nicht enthalten waren? Ex-Kanzler Schröder hat es den Vertretern der IT-Branche auf der CeBit in Hannover versprochen. Diese Zusage Schröders wiegt schwerer als alles Trara mit Arbeitsgruppen, in denen "Wissen gebündelt, eine sachkundige Diskussion mit allen Beteiligten geführt und nach Kompromissmöglichkeiten gesucht werden" sollte. Dass das Ergebnis eines solchen Verfahrens aber nicht als fairer Interessenausgleich verstanden und akzeptiert wird, sollte eine Justizministerin nicht allzu sehr überraschen.

In der Sache teilt die Ministerin dem Parlament mit, der Entwurf sehe beim Vergütungssystem für private Vervielfältigungen "für die Urheber bedeutende Verbesserungen" vor. Nach geltendem Recht müsse zur Begründung der Vergütungspflicht bei einem neuartigen Gerät nachgewiesen werden, dass es zum Kopieren urheberrechtlich geschützter Werke "bestimmt" ist, während es künftig nur noch darauf ankommen soll, "ob und in welchem Maße die Geräte tatsächlich in typischer Weise für Vervielfältigungen genutzt werden". Das – so die Ministerin – führe dazu, dass die Urheber "schneller zu ihrem Geld kommen".
Richtig ist eher das Gegenteil:
– Zwar wird gegenwärtig heftig und durch alle Instanzen darum gestritten, ob ein Gerät dazu "bestimmt" ist, Privatkopien herzustellen. In Zukunft sollen aber solche Streitigkeiten nicht ausgeschlossen sein, sondern nur um andere Worte geführt werden. Der Entwurf sieht in § 54 Abs. 1 vor: "Ist nach der Art eines Werkes zu erwarten, dass es nach § 53 Abs. 1 bis 3 vervielfältigt wird, so hat der Urheber des Werkes gegen den Hersteller von Geräten und von Speichermedien, deren Typ allein oder in Verbindung mit anderen Geräten, Speichermedien oder Zubehör zur Vornahme solcher Vervielfältigungen in nennenswertem Umfang benutzt wird, Anspruch auf Zahlung einer angemessenen Vergütung." Der Streit wird nicht mehr um die "Bestimmung" eines Geräts gehen, aber darum, was nun "nennenswert" ist. Da hilft es wenig, wenn der Entwurf in der Begründung (Seite 64) vorgibt, ein nicht nennenswerter "Bagatellbereich" sei gegeben, "wenn der Nutzungsumfang zumindest unter 10 % liegt". Das schadet sogar, weil damit jedes Kopiergerät wieder zum Streitobjekt wird.
– Außerdem: In Zukunft soll nicht auf eine Prognose ("Bestimmung" eines Geräts), sondern auf die tatsächlich Nutzung abgestellt werden: "Die nach § 54a Abs. 1 des Urheberrechtsgesetzes maßgebliche tatsächliche Nutzung ist durch empirische Untersuchungen zu ermitteln, die zu veröffentlichen sind." So soll ein künftiger § 13 a Abs. 1 Satz 1 Urheberrechtswahrnehmungsgesetz lauten. Erst wenn empirisch nachgewiesen ist, dass ein Gerätetyp tatsächlich für Privatkopien genutzt wird und diese Nutzung "nennenswert" ist, können Vergütungssätze festgelegt werden – danach beginnen dann die "jahrelangen Prozesse", die nach den Worten der Ministerin eigentlich vermieden werden sollen. Es ist angesichts der Schnelllebigkeit in der Geräteindustrie naheliegend, dass ein Gerätetyp wieder vom Markt verschwunden ist, bevor über die Urhebervergütung dafür rechtskräftig entschieden wurde.

Wer Urhebern "schneller zu ihrem Geld" verhelfen will, sollte eigentlich keine unnötigen Schikanen und Streit provozierenden Kriterien einführen. Der Entwurf tut aber genau das!
Natürlich muss eine Ministerin den Abgeordneten nicht ungefragt Interna aus ihrem Haus mitteilen. Aber warum wird ein gemeinsam (!) von Geräteindustrie und Verwertungsgesellschaften dort vorgetragener Vorschlag zur Vereinfachung und Beschleunigung des Verfahrens bei der Vergütungsfestlegung schlankweg zurückgewiesen? Es gibt nach dem Entwurf gewiss kein "schnelles" Geld für Urheber, mit Sicherheit aber weniger. Die Ministerin zitiert in ihrem Schreiben Hochrechnungen, die beispielhaft für DVD-Brenner angestellt wurden und einen Einnahmerückgang aus der Gerätevergütung von 42 Prozent ermitteln. Dem widerspricht sie nicht. Sie nimmt auch nicht dazu Stellung, dass mit DVD-Brennern – auch beispielhaft für Filme ermittelt – immer mehr Kopien erstellt werden (Steigerung des Kopiervolumens von 2003 bis 2005 auf das Dreifache).
Aber sie verspricht, dass künftig immer öfter neue Geräte gekauft werden, weil ständig neue auf den Markt kommen – wörtlich: "Die Masse wird es machen". Das mag so kommen. Wenn aber die Ministerin selbst den Abgeordneten von "immer schnelleren Entwicklungszyklen" in der Geräteindustrie berichtet, dann muss sie auch wissen, dass mit jedem dieser Zyklen das kostenträchtige Verfahren zur Vergütungsermittlung neu beginnt. Dass, wie die Ministerin schreibt, die Urheber trotzdem mit einem "hohen Vergütungsaufkommen" rechnen können, ist pure Spekulation.
Die Fakten laut Entwurf: Absenkung der Vergütungssätze, Wegfall der Vergütung bei allen nicht "nennenswert" für Privatkopien genutzten Gerätetypen, hoher Aufwand bei der Festlegung der Vergütungen und Zahlung erst etliche Zeit nach Abschluss einer empirischen Untersuchung. Daran sollten sich die Parlamentarier orientieren, nicht aber an der Hoffnung, die Konsumenten würden durch fleißiges Einkaufen alles schon wieder richten.

Zur Begrenzung der Vergütungshöhe auf 5 Prozent des Verkaufspreises hat die Ministerin für die Abgeordneten den beruhigenden Hinweis, dass dergleichen schon 1965 bis 1985 einmal im Gesetz stand. Seit 1985 ist diese Regelung aber gestrichen – und das aus guten Gründen: "Da der Herstellerabgabepreis ohnehin keinen Aufschluss über die urheberrechtlich relevante Nutzung eines Gerätes gibt, soll die Anknüpfung an den Preis nicht beibehalten werden. Weiterhin hat sich gezeigt, dass die Vergütung für Importgeräte wegen erheblicher Erfassungsschwierigkeiten nicht eingezogen werden konnte, wodurch sich auch Wettbewerbsnachteile für die deutsche Industrie ergeben haben." (Entwurf der Bundesregierung zum Urhebergesetz 1983, Begründung A I.2.b). Will die Ministerin Wettbewerbsnachteile für die deutsche Industrie? Will sie das auf Kosten der Urheber und ausübenden Künstler durchsetzen? Den Abgeordneten teilt sie nur mit, es sei durch die bis 1985 geltende Regelung nicht "zu Problemen gekommen" – nicht unbedingt die ganze Wahrheit.
In der Sache hält sie die Beschränkung der Urhebervergütung auf 5 Prozent des Gerätepreises für gerechtfertigt, weil "die Hersteller von Geräten, die für Privatkopien benutzt werden, nicht unzumutbar beeinträchtigt" werden dürften. Nur will diese auch niemand "unzumutbar" behelligen, was mit den derzeitigen Vergütungssätzen auch offenkundig nicht geschieht: Das Geschäft mit Scannern, Kopierern sowie CD- und DVD-Brennern brummt – in Deutschland nicht weniger als anderswo. Die Gefahr, die Käufer könnten ihre Geräte "in Nachbarstaaten" oder gar "per Internet aus dem Ausland" beziehen, weil es dort keine Gerätevergütung gibt, wird heraufbeschworen. Nur: ist das ein realistisches Szenario? In vielen Fällen dürften allein schon die Versandkosten den Preisvorteil aufzehren, von möglichen Folgeproblemen bei solchen Käufen ganz zu schweigen. "... Dann leidet Deutschland als Handelsstandort", teilt die Ministerin den Abgeordneten mit. Das ist aufschlussreich: Wann eigentlich ist "dann"? Schon seit 1985 gibt es in Deutschland die Gerätevergütung und (z.B.) in den Niederlanden oder Frankreich keine. "Leidet" also schon heute der "Standort"? Den meisten Geräteherstellern, deren Belastung limitiert werden soll, sind derartige Überlegungen wahrscheinlich total egal: Ob ein DVD-Brenner in Aachen oder Brüssel über den Verkaufstresen geht berührt Sony oder Toshiba wenig. Und bei Scannern von HP oder Epson ist das nicht anders.
Dass die Koppelung der Gerätevergütung die Einnahmen der Urheber und ausübenden Künstler auch von Mätzchen bei der Preisgestaltung – Lampe verschenken und am Petroleum verdienen – abhängig macht, weiß die Ministerin. Es werden Drucker angeboten, die kaum mehr kosten als eine Nachfüllpackung Tinte. Deshalb sah die erste Fassung des Entwurfs auch vor: "Dabei kann auch die Preisgestaltung für gerätespezifische Verbrauchsmaterialien berücksichtigt werden." (§ 54 Abs. 3 Satz 2 des Referentenentwurfs vom 27.09.2004). Das ist gestrichen. In der Begründung des aktuellen Entwurfs heißt es nur noch: "Es ist aber nicht hinzunehmen, dass sich ein Hersteller durch ein gerätespezifisches Preiskonzept weitgehend der Vergütung entzieht. Das Kriterium der Zumutbarkeit eröffnet die Möglichkeit, diesen Fällen zu begegnen." Wie aber soll das funktionieren, wenn im Entwurf unmissverständlich steht: "Die Summe der Vergütungsansprüche aller Berechtigten für einen Gerätetyp darf fünf vom Hundert des Verkaufspreises nicht übersteigen." Will die Ministerin den Abgeordneten erklären, dass eine in der Gesetzesbegründung angesprochene "Möglichkeit" über den klaren Gesetzeswortlaut hinweg hilft?

Auch wegen der geplanten neuen Bestimmungen zu unbekannten Nutzungsarten wurden Abgeordnete anscheinend mit kritischen E-Mails angeschrieben. Die Ministerin macht es sich einfach, indem sie nur die Hälfte der geplanten Regelung erklärt: Sie hält es für richtig, "dass künftig der Urheber mit den Verwertern Verträge über die Nutzung seiner Werke in noch nicht bekannten Nutzungsarten schließen kann". So lässt sich die Streichung einer bewährten Schutzbestimmung als neu gewonnene Freiheit verkaufen, nämlich: Formularverträge mit einer zusätzlichen Klausel zu unterschreiben und auch das abzutreten, wovon man nicht die geringste Ahnung hat. Dabei steckt hinter der geltenden Regelung nicht mehr als eine vernünftige Regelung zur Vertragsauslegung: Das, wovon beide Parteien keine Vorstellung haben (können), wird auch nicht Gegenstand der Vereinbarung. Weshalb das künftig anders sein soll, wäre zu erklären, vor allem weshalb nur im Urheberrecht. Denn bei anderen Nutzungsverträgen würde sich kein vernünftiger Mensch darauf einlassen, dass der Vertragspartner den Gegenstand (z.B. ein Mietauto) "auf alle bekannten und unbekannten Arten" nutzen darf. Die "Freiheit" für Urheber, sich solche unsittlichen Klauseln aufdrücken zu lassen, hält die Frau Zypries aber anscheinend für erstrebenswert – ob sie die Urheber nun wollen oder nicht.
Was die Ministerin den Abgeordneten nicht erläutert, ist die Bestimmung in § 137 l des Entwurfs. Danach sollen die nicht eingeräumten Rechte für unbekannte Nutzungsarten rückwirkend für vier Jahrzehnte (bis zum 1. Januar 1966) demjenigen Verwerter zufallen, dem "alle wesentlichen Nutzungsrechte ausschließlich sowie räumlich und zeitlich unbegrenzt eingeräumt" worden sind. Die Urheber haben zwar Gelegenheit zu widersprechen, bei zwischenzeitlich bekannt gewordenen Nutzungsarten ein Jahr ab Inkrafttreten des Gesetzes, aber sie (oder ihre Erben) haben damit auch das mühsame und oft aussichtslose Unterfangen, für vierzig Jahre alle Nutzungsverträge zusammen zu suchen, die Anschriften der aktuellen Rechtsinhaber zu ermitteln und Briefe zu schreiben. "Hierdurch wird vermieden, dass der Verwerter jeden einzelnen Urheber ausfindig machen muss, um ein Werk auf eine neue Nutzungsart auswerten zu können", – so die Begründung zum Entwurf. Was den Verwertern nicht zugemutet werden soll, müssen eben die Urheber zur Wahrung ihrer Rechte tun.
Als Trostpflaster für die Urheber und Beruhigung für die Parlamentarier führt die Ministerin an, es müsse ja eine "gesonderte (also zusätzliche) angemessene Vergütung" für die Nutzung auf früher unbekannte Arten gezahlt werden. Wie das allerdings funktionieren soll, wenn die Urheber gar nicht "ausfindig" gemacht, geschweige denn informiert werden müssen, erklärt die Ministerin den Abgeordneten nicht. Eine solche Erklärung bliebe sie aber schuldig, wenn sie nicht zugeben will, dass letztlich für eine Vielzahl von Fällen die entschädigungslose Enteignung von Urhebern geplant ist.

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